לכידות קהילתית

חוסן אקלימי חברתי ברשויות מקומיות בישראל: כלים לקידומו ושיטות להערכתו   תמר נויגרטן עורכת: כרמית לובנוב   עיקרי הדברים המסמך שלפניכם נהגה במסגרת פרויקט צדק אקלימי שיזמה האגודה לצדק סביבתי עם הקמתה בשנת 2009 במטרה ללמוד את אי השוויון האקלימי כפי שמתבטא במדדים כלכליים וחברתיים בישראל, ולגבש פתרונות במסגרת תכנית אקלים לאומית המותאמים ליישום במישורי הפעילות השונים ובהם משקי הבית, קהילות ורשויות מקומיות. תחום החוסן האקלימי מחבר בין שני תחומי  פעילות משלימים של האגודה לצדק סביבתי – האחד, גיבוש מסמכי מדיניות מבוססי מחקר, והשני,  פעילות שטח שהאגודה יוזמת בקרב אוכלוסיות מוחלשות, בעיקר ביישובי החברה הערבית בהם העדר התשתיות ותנאי סביבה ירודים חושפים האוכלוסיה לסיכונים סביבתיים ובריאותיים ומציבים מגבלות על יכולת ההתניידות החברתית והכלכלית שלהם.         המסמך לפיכך מציג המלצות לקידום חוסן אקלימי – בדגש על היבטיו החברתיים והקהילתיים – ברשויות מקומיות בישראל, ומציע מדדים לניטור ולהערכת המאמצים לקידום החוסן האקלימי ברשויות. פריזמת הבחינה שהוחלה בתהליך העבודה היא של צדק סביבתי, שוויון והוגנות הקשורים למשבר האקלים בכלל, ובראייה זו נבחנו גם הפעילויות הנדרשות ליצירת ולקידום חוסן אקלימי חברתי וקהילתי בישראל בפרט. המסמך לפיכך מתמקד בהיבטים החברתיים והקהילתיים של החוסן האקלימי, משום שאנו סבורים כי היבטים אלה חשובים במיוחד ביצירת קהילות, ערים ומדינות חסונות, ובהתמודדות עם חוסר שוויון וחוסר צדק סביבתי. במסמך זה אנו מבקשים להדגיש את ההיבטים החברתיים, וזאת בייחוד מול נטייתם של השלטון המרכזי והמקומי בישראל להתמקד במרכיבים הפיזיים של החוסן – הגנה ומיגון. המושג 'חוסן' (Rresilience)  מתייחס לצעדים השונים שחברות נוקטות כדי לעמוד בלחצים והפרעות מסוגים שונים. החוסן מתואר כיכולתה של מערכת לספק ביטחון יחסי בטווח רחב של נסיבות, שמרביתן בלתי ניתנות לחיזוי. בהקשר האקלימי, מהלכי חוסן נועדו לחזק אוכלוסיות לנוכח שינויי האקלים, ולאפשר לקהילות לשרוד משברים ואירועי קיצון ואף לצאת מחוזקות. בשונה מהשיח על משבר האקלים, המאופיין לא פעם בפסימיות ובייאוש, מושג החוסן הוא מושג מגייס, ששם דגש על חוזקן, בטחונן ושרידותן של קהילות ואוכלוסיות אל מול משברים ואסונות. חוקרים רבים כיום מתייחסים לחוסן כאל פרדיגמה סביבתית חדשה. הם טוענים כי תפיסת הקיימות, שעמדה במרכז השיח הסביבתי בעשורים האחרונים, אינה מספקת עוד: בעוד הקיימות מתמקדת בשמירה על שיווי משקל קיים, ובניסיון למנוע אסון אקלימי באמצעות פרקטיקות של מיטיגציה, גישת החוסן מזהה שעברנו שלב – המשבר האקלימי כבר כאן, שיווי המשקל הופר, ועכשיו צריך להתמודד עם המצב החדש. אנדרו זולי, ממובילי השיח אודות פרדיגמת החוסן, מציע דימוי מועיל, שמבהיר את ההבדלים בין הגישות: בעוד קיימות מנסה לעצור את האוקיינוס, החוסן מנסה לגלוש על הגלים. חוסן מושג וממומש על ידי פעילות אזרחית, פעילות ברמה המקומית ופעילות ברמה ארצית. מהלכים בוני חוסן מתייחסים להיבטים פיזיים (ה"מה"), חברתיים (ה"מי") ולהיבטי מדיניות (ה"איך"). אחד האתגרים העומדים בפני השלטון המקומי והמרכזי בעת גיבוש תוכניות לחיזוק החוסן האקלימי, הוא חיזוק ההיבטים החברתיים וקהילתיים, ומיזעור חוסר הצדק הסביבתי ואי-השוויון בפגיעות. מכיוון שהפגיעה ממשבר האקלים אינה מתחלקת שווה בשווה בין מדינות, ביו יישובים ובין מעמדות חברתיים-כלכליים, אלא מתאפיינת באי-שוויון ובחוסר צדק סביבתי ואקלימי, שאלות כגון מי יעברו את המשבר מבלי להיפגע, ומי יהיו הראשונים להיפגע חשוב שיעמדו לנגד עינינו בעת עיצוב תוכניות היערכות וחוסן, בכדי שניתן להן מענה הולם והוגן. המסמך מתייחס לשאלות אלה, ומציע עקרונות מנחים לגיבוש תהליכי חוסן אקלימי ומוכנות לאסונות המטמיעים תפיסות של שיתוף, קהילתיות וצדק סביבתי, ואשר פועלים להקטין את הפגיעות של האוכלוסיה בכלל, ושל אוכלוסיות מוחלשות בפרט.   במסמך אנו מציגים מערך המלצות מקיף שנועד לסייע לרשויות המקומיות בישראל לקדם חוסן אקלימי בתחומן: Ü    גבשו מנגנונים ונהלים עירוניים: צרו מנגנונים עירוניים שעוסקים בחוסן – אין צורך לגייס עובדים חדשים. השתמשו בעובדים קיימים והקימו צוות בין-תחומי ובין-אגפי שירכז את הנושא. שלבו בין נציגים מתחומי ה"איך", ה"מה" וה"מי" – תשתיות, קהילה ומדיניות, ופעלו לגבש מבעוד מועד נהלים שיסייעו לרשות להתנהל בחירום. Ü    קדמו שיתופי פעולה רב-מגזריים: הניסיון העולמי מוכיח שוב ושוב כי ערים מגבשות אסטרטגיות היערכות וחוסן טובות יותר כאשר הן משתפות פעולה עם מגוון גופים מחוץ לרשות – המגזר העסקי, המגזר השלישי, האקדמיה והציבור. ערבו את הגופים הללו בתהליכי בניית החוסן כבר מראשית הדרך, ונצלו את הידע והכישורים שלהם. עוד שיתוף פעולה חשוב הוא עם הרשויות השכנות, ובייחוד שיתוף פעולה בין רשויות חזקות וחלשות: משבר האקלים, כידוע, אינו מוגבל לגבולות המוניציפליים, ורשויות שכנות מתמודדות עם אתגרים דומים. פעילות משותפת תגדיל את מערך המשאבים הזמין לכל רשות ואת החוסן והמוכנות שלה. אספו והפיצו מידע: מדיניות טובה היא מדיניות המבוססת על מידע ונתונים. במיוחד כשמדובר במשבר האקלים, חשוב להכיר את הסיכונים ואת הסבירות להתרחשותם, ולמפות את התשתיות הפגיעות ואת והאוכולוסיות הפגיעות. בהיבט החברתי, חשוב לנהל רישום מקיף ומתעדכן של התושבים הנזקקים, כדי לספק להם מענה בעת הצורך. זכרו לא רק לאסוף מידע אלא גם להעבירו הלאה, בתוך הרשות ולציבור. שקיפות היא חיונית לקידום חוסן, בכך שהיא מגבירה את אמון התושבים ברשות ומעודדת אותם לשתף פעולה עם הנחיות הרשות.   נצלו כלים עירוניים קיימים: אל תמציאו את הגלגל. במקרים רבים ניתן להשתמש בכלים ותוכניות עירוניות קיימות כדי לקדם חוסן אקלימי. בנוסף, מוצע להתמקד תחילה בביצוע מהלכים שיש להם תועלת לרשות ולתושביה לא רק במקרה של שינויי אקלים – מה שמכונה מהלכי No Regret("ללא חרטה"). גישה הזו צפויה להגדיל את הסיכוי שרשויות יפעלו לחיזוק החוסן האקלימי, משום שהיא משלבת מענה על מספר צרכים ויעדים של הרשות.    גייסו את הציבור: בשנים האחרונות אלפי ערים ברחבי העולם מגבשות תוכניות אסטרטגיות לחוסן אקלימי, ומחקרים מראים כי שיתוף הציבור הופך את התוכניות הללו ליעילות מקיפות וטובות יותר, ואת הציבור לפעיל יותר בעתות משבר. הבינו שתושבים בקיאים ומגויסים הם משאב לעיר.   חזקו את הקהילות: קשרים חברתיים וקהילות חזקות יכולים להציל חיים. ניתוח אסונות אקלימיים קודמים מצביע בבירור על כך שבמקומות שבהם התקיימו מסגרות תמיכה קהילתיות, השפעות האסון היו פחותות. עודדו וחזקו את רשתות התמיכה השכונתיות בכל הכלים העומדים לרשותכם, ואל תשכחו לאסוף גם ידע מקומי ולהטמיע אותו בתוכניות ההיערכות והחוסן.   המסמך כולל גם תרגום של מערכי המלצות שכתבו ארגונים ומוסדות בינלאומיים העוסקים בקידום חוסן אקלימי וחוסן עירוני, וכן אוסף דוגמאות למהלכי יצירת חוסן מרחבי העולם, בתקווה כי אלה יעוררו השראה וידרבנו את הרשויות המקומיות לפעול בתחום. אנו תקווה כי המסמך ישמש ככלי עבודה בידי הרשויות בבואן לגבש מהלכי מוכנות למשברים אקלימיים וליישם מדיניות חוסן אקלימי בישראל.    

תקציר זה מתבסס על המחקר מקיף שערכה תמר נויגרטן במסגרת פרויקט מחקר ומדיניות צדק אקלימי  של האגודה לצדק סביבתי: "חוסן אקלימי חברתי ברשויות מקומיות בישראל: כלים לקידומו ושיטות להערכתו" שפורסם לפני מספר חודשים (2014). המחקר בחן מקרים של חוסן אקלימי בעולם, למד את ההיבטים של חוסן לאומי ואזרחי, לכידות קהילתית ומוכנות וכולל הצעה מפורטת ומונגשת לקהיליית מקבלי החלטות ומיישמיה בשלטון הארצי והמקומי.  תקציר: המושג "חוסן" (resilience)מתייחס לצעדים השונים שמערכות חברתיות נוקטות כדי לעמוד בלחצים ובהפרעות מסוגים שונים. החוסן מתואר כיכולת לספק ביטחון יחסי בטווח רחב של נסיבות, שמרביתן בלתי-ניתנות לחיזוי. עיקרון יסוד בתפיסת החוסן הוא ההבנה כי חוסנה של קהילה מושפע לא רק מהפעולות הננקטות בעת משבר, אלא גם מהפעולות הננקטות לפניו ולאחריו: מוכנות למשבר טרם התרחשותו, תפקוד מיטבי לכל אורכו והפקת לקחים מן המשבר עם סיומו. חברות, קהילות, ערים ומדינות חסונות, המקיימות תרבות ממשלית של מוכנות, צפויות להתאושש מהר יותר ממשברים, וזאת משום שהיערכותן מעניקה להן יתרון כפול: הקטנה של הנזקים הצפויים מחד גיסא, והתמודדות טובה יותר עם הנזקים שייגרמו מאידך גיסא. בהקשר האקלימי, לאחר עידן שבו עיקר המאמץ הבינלאומי התמקד בצמצום פליטות גזי חממה (mitigation) אנו רואים בשנים האחרונות התרחבות משמעותית – בינלאומית, לאומית ומקומית – של העיסוק בפרקטיקות היערכות (adaptation), מתוך הבנה כי זו הדרך לחזק את חוסנן של הקהילות ולהגביר את מוכנותן לאיומים המתקרבים. מהלכי היערכות וחוסן אקלימי נועדו לאפשר לקהילות לשרוד משברים ואירועי קיצון אקלימיים ואף לצאת מהם מחוזקות.  המחקר שהושלם בסוף 2014 יוצג לראשונה במסגרת וועידת מדיניות אקלים בישראל 2015. החוקרת, תמר נויגרטן, עמיתת מחקר באגודה לצדק סביבתי ודוקטורנטית בבית ספר ללימודי סביבה ע"ש פורטר באוניברסיטת תל אביב תציג במסגרת הוועידה פרקטיקות מוצלחות מרחבי העולם לקידום חוסן אקלימי חברתי-קהילתי, וכן מערך המלצות שגיבשנו לקידום חוסן אקלימי ברשויות המקומיות בישראל. ההמלצות, העוסקות בהיבטים שונים של פעילויות השלטון המקומי – ניהול כוח אדם, תכנון, תקצוב, תרגול, איסוף מידע, הנגשת מידע, מחקר, שיתוף הציבור וחינוך – מטמיעות תפיסות של שיתוף, קהילתיות וצדק סביבתי. בבסיס כל ההמלצות עומדות שתי תפיסות עיקריות: הראשונה היא חשיבות ההכרה בייחודיות משבר האקלים והשפעותיו, ואילו השנייה היא שילוב מאמצי ההיערכות ובניית החוסן בפעילות הרגילה של הרשות. אנו סבורים כי חשוב שכל קובעי המדיניות בישראל, בשלטון המקומי והמרכזי כאחד, יבינו כי משבר האקלים מציב בפניהם אתגרים ייחודיים המצריכים היערכות מיוחדת, וכי הכלים הרגילים המשרתים רשויות להתמודד עם מצבי משבר וחירום אינם מספיקים עוד. אך יחד עם זאת, רבים ממהלכי ההיערכות ובניית החוסן שבהם מומלץ לנקוט יכולים לסייע לרשות גם במנותק ממשבר האקלים, ברמה הניהולית, התשתיתית והקהילתית כאחד, והם צפויים לתרום לחוסן העירוני לנוכח אסונות בכלל, ולחזק את הרשות ואת הקהילה. שתי תפיסות אלה נדמות אולי כסותרות זו את זו, במבט ראשון, אך למעשה הן מתיישבות יחד – הכרה בייחודיות המשבר ובדחיפות ההתמודדות עמו תביא את הרשויות להתייחס לנושא מלכתחילה, אך שילוב העיסוק בתחום בפעילות הרגילה של הרשות יהיה זה שיזרז ויקדם את העשייה ואת הטמעתה בשטח. אנו תקווה כי הדוגמאות יעוררו בקרב המשתתפים בכלל, וקובעי המדיניות בפרט, מוטיבציה והשראה, וכי ההמלצות יעניקו להם כלים שימושיים לבניית תוכניות להגברת החוסן האקלימי ולהערכתן.