מס פחמן הוגן

האגודה לצדק סביבתי בישראל דו"ח צדק אקלימי ומדיניות כלכלית מס' 5 – 2016 מסמך הצעה למדיניות יישום מס פחמן הוגן בישראל 2016   תקציר מנהלים עם ההכרה בישראל כמדינה מפותחת מצופה מהמדינה להציב יעד שאפתני להפחתת פליטות גזי חממה במסגרת הסכם פריז הצפוי להיחתם בסוף 2015. על כן ראוי שהמדינה תשקול לתמחר פחמן, אחד הצעדים האפקטיביים ביותר להפחתה משמעותית של פליטות בטווח הארוך. פרט לאוסטרליה וטורקיה, ישראל היא המדינה היחידה ב-OECDשבה אין ולא מתוכננת מערכת לאומית או אזורית לתמחור פחמן. תמחור פחמן לא רק מסייע לעמוד ביעדים להפחתת פליטות, אלא גם כולל תועלות נלוות של הפחתת זיהום אוויר מקומי ועידוד המעבר לתעשייה דלת-פחמן. בישראל עדיף להחיל מס פחמן על פני מערכת סחר בפליטות. ראשית מס פחמן קל ליישום, ולמעשה מס דומה כבר מיושם במסגרת הבלו על הדלקים, בעוד שמערכת סחר בפליטות כרוכה בעלויות תפעוליות ועלולה לכלול פרצות רבות. שנית, מספר החברות הפוטנציאליות שישתתפו במערכת סחר בפליטות קטן יחסית ולמספר מצומצם של חברות עלול להיווצר כוח שוק. מנגד, ניתן להחיל מס פחמן מקיף על רוב מוחלט של הפליטות במדינה. יתר על כן, מערכות סחר בפליטות נוטות להעניק היתרים חינם למזהמים וכך להפוך את המערכת לרגרסיבית. לעומת זאת, מס פחמן מגדיל את הכנסות המדינה ומאפשר להיעזר בהכנסות אלו כדי לצמצם את אי-השוויון. המס על פחמן צריך לחול על כל הדלקים המאובנים, ובהדרגה לכלול גם ענפים נוספים כגון חקלאות, ייעור ופסולת. בפועל, אין בהכרח צורך להעלות את המס הנוכחי על בנזין וסולר, אך חשוב שחלק מהבלו יוגדר כמס על פחמן, ושהמס יהיה עקבי ויחול באותו אופן על כל מקורות הזיהום. מס פחמן צפוי להגדיל באופן משמעותי את המיסוי על פחם וגז טבעי, כיוון שהבלו כיום אינו משקף את ההשפעות החיצוניות השליליות שנגרמות בשל השימוש בדלקים אלו. כדי להבטיח ודאות לתעשייה ולעודד פרויקטים להפחתת פליטות, חשוב שייקבע מראש מתווה של עלייה הדרגתית של מס על פחמן לאורך מספר שנים ושהמס לא ישתנה באופן שרירותי. למס פחמן עלולים להיות שני חסרונות מרכזיים. ראשית מס כזה הוא רגרסיבי, שכן שיעור גבוה יותר מההכנסות של בעלי הכנסה נמוכה מופנים לצריכת אנרגיה. על כן חובה להיעזר בהכנסות המס כדי להפוך אותו לשוויוני. באמצעות ייעוד הכנסות המס להקטנת המע"מ או חלוקת 'דיבידנד פחמן' לתושבים ניתן לקזז לחלוטין את ההשפעות הרגרסיביות של המס. אפשרות נוספת היא קידום פרויקטים סביבתיים חברתיים, כגון תחבורה ציבורית איכותית יותר. חיסרון פוטנציאלי שני של מס פחמן הוא פגיעה בתחרותיות התעשייה המקומית, אולם נראה שדווקא סיכון זה פחות רלוונטי לישראל, כיוון שגם אם יוחל מס מלא על פחם וגז טבעי, מחיר החשמל והגז הטבעי לתעשייה עדיין לא יהיו גבוהים ביחס לעולם. לסיכום, למס פחמן תועלות סביבתיות מובהקות. המס כלכלי שכן הוא יכול להחליף מסים אשר יוצרים עיוותים ופוגעים בצמיחה, וכמו כן, למס יכולות להיות תועלות חברתיות אם יהיה שימוש מושכל בהכנסותיו. יחד עם זאת, קידום מס פחמן ידרוש מנהיגות פוליטית. חשוב שמקבלי החלטות יסבירו את יתרונות המס לציבור, ינהיגו שקיפות מלאה בשימוש בהכנסות המס ולא יתפתו לשנות את המס באופן שרירותי, או להעניק פטורים לענפים מסוימים, בשל לחץ פוליטי. כך, ניתן יהיה לקדם הפחתה משמעותית של פליטות גזי החממה בישראל בצורה יעילה וללא החרפת אי-השוויון.    

מחקר חדש של האגודה לצדק סביבתי בנושא תקצוב תכניות להפחתת פליטות גזי חממה במספר מדינות מפתח בעולם, מפורסם השבוע. המחקר במסגרת מחקרי מדיניות "אקלים, חברה וכלכלה" בעריכת כרמית לובנוב ופרופ' דני רבינוביץ בוצע ע"י הכלכלן רועי לוי, סטודנט לדוקטורט בכלכלה באוניברסיטת ייל. הדו"ח מתפרסם לקראת ועידת האו"ם לאקלים שתקיים בחודש נובמבר במרקש. מתוך המבוא: המחקר  כחלק מהסכם פריז שנחתם בוועידת האקלים (COP21) בדצמבר 2015, התחייבו לראשונה רב מוחלט של המדינות, כולל ישראל, לפעול להפחתת פליטות גזי חממה. במסגרת הוועידה הציבה כל מדינה יעד להפחתת גזי חממה, וישראל התחייבה להפחית את הפליטות לנפש ב-26% עד 2030 ביחס לרמתן ב-2005]. למרות שההתחייבויות של המדינות רחוקות מלהבטיח שההסכם יעמוד ביעדיו, וימנע מטמפרטורת כדור הארץ לעלות ביותר משתי מעלות, ההתחייבויות עדיין משמעותיות וצפויות להפחית את סך הפליטות בכ-3.3 מיליארד טון שווי ערך פחמן דו חמצני בשנת 2030 (הפחתה של כ-5% ביחס לסך הפליטות שהיו צפויות בשנת 2030 לפני שנחתם ההסכם) (UNFCC, 2016). הנזקים של שינוי האקלים מורגשים היטב  - חודש יוני 2016 היה היוני החם מאז החלו המדידות, וזהו החודש ה-14 ברציפות ששובר שיאי חום (NOAA, 2016)–והנזקים צפויים להתגבר. לכן, במקביל לפעולות למיתון השינוי באקלים באמצעות הפחתת הפליטות (mitigation), יהיה צורך בהסתגלות לשינוי אקלים, ומדינות רבות פיתחו או מפתחות תכניות הסתגלות רחבות היקף(Adaptation). מסמך של המשרד להגנת הסביבה בישראל מצביע על נזקים פוטנציאליים של שינוי אקלים על משק המים, משק האנרגיה, החופים, ענף החקלאות, מערכות אקולוגיות ותחלואה, והצורך בהיערכות לשינוי אקלים מראש (המשרד להגנת הסביבה, 2015). אין ספק שכל מדינה, ובעיקר המדינות המפותחות, יצטרכו לבצע השקעות דרמטיות כדי להפוך את הכלכלה שלהם לירוקה יותר – להפיק אנרגיה ממקורות מתחדשים, לפתח אמצעי תחבורה אלטרנטיביים, לייעל ולהפחית את צריכת האנרגיה ולבנות תשתיות עמידות לשינויים הצפויים באקלים. הפרויקטים יתפרסו על פני תחומים רבים, וידרשו משאבים משמעותיים. סביר להניח שחלק ניכר מהפעולות ימומנו על ידי המדינה, שכן שיפור האקלים הוא מוצר ציבורי, ולגורמים פרטיים אין בהכרח תמריץ לפעול בעצמם להפחתת הפליטות. על כן, חשוב לבחון את התקציב הלאומי שמוקדש להפחתת פליטות גזי חממה והסתגלות לשינוי אקלים. מסמך זה בוחן כיצד מדינות מתקצבות פעולות הקשורות לשינוי האקלים. מטרות המסמך הן להבין כיצד נערך מעקב אחר התקציב הרלוונטי לשינוי אקלים שמתפרס על פני רשויות  ומשרדים ממשלתיים רבים, מהו שיעור התקציב שמדינות מקציבות לנושא, וכיצד ניתן להיעזר בנתונים כדי ללמוד על סדרי העדיפויות בכל הנוגע לשינוי אקלים. מטרה נוספת היא ללמוד לקחים מהניסיון הבינלאומי הרלוונטי למדיניות האקלים בישראל. המסמך כולל שלושה חלקים. החלק הראשון עוסק בבחינה בינלאומית של הוצאות תקציביות לפעולות בתחום האקלים. חלק זה כולל סעיפים המתמקדים בתקציב הפדרלי בארה"ב, בהשקעה הדרמטית בנושא אקלים בתקציב האיחוד האירופי ובמתודולוגיית CPEIRלמעקב אחר הוצאות אקלים שכבר מיושמת בנפאל ומספר מדינות מתפתחות נוספות. בנוסף, החלק הראשון כולל פרק על ההוצאות בתחום הסביבה ושמירה על איכות האוויר והאקלים ב-OECD. הוצאות אלו אינן קשורות רק לשינוי אקלים, אך בחינתן מאפשרת לערוך השוואה בינלאומית כמותית של תקציבים המוקדשים לאיכות הסביבה ובכללן אקלים. לבסוף, הפרק האחרון בחלק הראשון מתייחס בקצרה לתקצוב פעולות הקשורות לשינוי אקלים בישראל. החלק השני של המסמך דן בהכנסות הנובעות משינוי אקלים. באמצעות מס פחמן או מכירת היתרי פליטה, מדינות יכולות להפחית פליטות גזי חממה תוך הגדלת הכנסות המדינה. מדיניות לתמחור פחמן מיושמת היום כמעט בכל מדינות ה-OECD, ולעיתים ההכנסות ממדיניות זו הן בסדרי גודל דומים להוצאות של מדינות לפעולות בתחום האקלים. החלק השלישי  דן במסקנות העיקריות שעולות מהסקירה ושראוי ליישמן בישראל.  

מסמך אמנת אקלים ישראלית גובש בעקבות ועידת האקלים העולמית בפריס במטרה להשפיע על ממשלת ישראל לאמץ יעדי מדיניות אקלים ואנרגיה מחייבים, בעלי חזון שיהוו מסגרת לפעילות מדינית בתחום לעשורים לבוא. הערות האגודה לצדק סביבתי למסמך הטיוטא כללו את ההתייחסויות הבאות:  א.  הנקודה המשמעותית החסרה מנקודת המבט שלנו היא שאין כלל התייחסות במסמך  לסוגיית הצדק האקלימי. מחקרים שלנו מראים בצורה ברורה שפליטות גזי חממה (CO2)כתוצאה מדפוסי צריכה שונים של משקי בית בישראל מצביעים על החרפת אי השוויון כלכלי-חברתי, לכן כל תכנית ממשלתית בתחום האקלים צריכה לכלול מרכיב של צמצום אי השוויון. במגבלת מקום לטקסט, כדאי להצביע לפחות על קידום תחבורה ציבורית איכותית יותר וסיוע של המדינה בהתייעלות אנרגטית של משקי בית במעמד סוציו-אקונומי נמוך. ב.      חסרים מסגרת ויעדים תקציביים במסמך. התוכנית המקורית של הממשלה הקדישה לנושא האקלים  2.2 מיליארד ₪ גובשה עם האוצר. הסכום קוצץ, הוקפא ובסוף בוטל. כדאי להוסיף תכנית תקצוב חדשה בהיקף דומה. ג.       חשוב להוסיף מנגנון המוודא שישראל מיישמת את המדיניות - מנגנוני דיווח וביקורת איכותיים   (אפשר להציב דרישה לשיפור הנתונים הסטטיסטיים הקשורים לפליטות גזי חממה, ודוח שנתי של הממשלה בנושא הפליטות לפי תחומים). ד.      גם לאור ההערות, כדאי להוסיף מקור מידע המצביעים על היתכנות יעד של 100% אנרגיה מתחדשת עד 2050. לכשעצמו זהו יעד שאפתני מאוד ולמי שאינו בקיא בעבודות של פורום האנרגיה ואחרים קשה להאמין שהוא ריאלי ולכן עלול להראות המסמך כלא רציני. ה.      סעיף  9 – בצעדים אופרטיביים " הקצאת 25% מהקרן לניהול רווחי הגז.." כדאי לכלול במסגרת סעיף של כלים למימון תכנית אקלים – בכלל זה  ההקצאה ייעודית מתחום הגז . אפשר להזכיר ביטול סובסידיות לדלקים מאובנים, וכמו כן מציעים הוספת "מס פחמן הוגן" שעפ"י חישוב שלנו מקור שיכול לממן תכנית אקלים בהיקף של מעל 2 מיליארד ₪, תוך הפניית משאבים כספיים ייעודיים לנושא האקלים (כתחבורה ציבורית וסיוע למשקי בית בעשירונים נמוכים).     ו.        לגבי סעיף 6 – נושא  geoengineering , יש מחלוקת רבה בנושא בקרב מומחים. לדעתנו זה לא היבט שיש לכלול במסגרת מסמך זה, אך אם מעוניינים להשאירו כדאי תחת סעיף של מחקר (מדובר בתחום ידע שיוכל לעזור במקרה של אסון).  המסמך הסופי שהוסכם על כל 20 הארגונים החתומים על האמנה הישראלית מופיע באתר האגודה לצדק סביבתי, מגמה ירוקה, ואתרים נוספים העוסקים בנושא האקלים.